Чиста політика, правовий механізм чи просто вендетта?
Дискусія правників про те, якою є природа санкцій та якими мають бути пріоритети України в цьому питанні
Застосування санкцій проти народного депутата від ОПЗЖ Тараса Козака та восьми його компаній, включно із засновниками телеканалів “112 Україна”, “ZIK” і “NewsOne”, та хвиля дискусій щодо правової оцінки цього рішення, підштовхнули нас до того, аби зібрати правників і поговорити про те, які правові принципи потрібні такому політичному інструменту як санкції.
Ми підготували для вас конспект із ключових та найцікавіших тез експертів та експерток.
А повну версію вебінару ви можете переглянути тут.
Володимир Яворський – про те, чому санкції проти каналів Козака – правомірні
Відразу після запровадження санкцій правозахисник і член правління УГСПЛ Володимир Яворський написав пост у Фейсбуці, який викликав різні реакції з боку правозахисників. По суті, він підтримав запровадження санкцій і навів у захист цієї позиції низку аргументів.
Під час вебінару Володимир також наголосив, що юридична відповідальність і санкції — різні механізми з різними цілями, однак застосування санкцій не скасовує обов’язку держави проводити кримінальне розслідування і притягати громадян України до кримінальної відповідальності за наявності відповідних підстав.
— Універсальних стандартів щодо застосування санкцій на сьогоднішній день не існує.
Є дише практика міжнародних організацій – таких як ООН, Європейський Союз або Рада Європи. Є також практика окремих країн. Ця практика доволі різна.
Міжнародне право вимагає лише в деяких дуже вузьких напрямках застосування санкцій, наприклад, щодо фінансування тероризму. Є Міжнародна конвенція про боротьбу з фінансуванням тероризму, яка встановлює мінімальні стандарти щодо застосування санкцій. Зокрема, йдеться про санкцій щодо юридичних осіб, щодо інших країн і цікавий момент – там немає вимог щодо санкцій відносно фізичних осіб. Там навпаки зазначено, що до фізичних осіб має застосовуватися юридична відповідальність.
Юридична відповідальність і санкції — це різні механізми. Вони мають різні цілі. Це дуже важливо, бо всі приміряють те, що зараз відбувається (ідеться про санкції проти телеканалів, – прим.Ред.), до юридичної відповідальності.
По-перше, йдеться про різні підстави для застосування. Для того, щоб засудити людину, потрібні переконливі докази, отримані у процесуальному порядку, вони повинні бути достовірними і т.д. Є цілий перелік вимог до цих доказів. Для санкцій докази такого рівня не потрібні. Потрібні обґрунтовані підстави для підозри людини в цій діяльності або інша інформація, яка зібрана, наприклад, спецслужбами. Ця інформація часто не може бути доказами у кримінальному процесі. Однак, спецслужби спеціалізуються на збиранні інформації і мають її значно більше, ніж доступно в кримінальному процесі.
Другий важливий момент, що санкції — це тимчасовий захід. В усіх міжнародних процедурах санкції переглядаються через певний період часу. І в тому числі українські санкції застосовані тимчасово. Тобто це не так як у випадку зі злочином, коли майно конфісковано, чи воно вилучене, бо є знаряддям злочину.
Третій важливий момент — це те, що санкції застосовуються доволі швидко. Щоб спрацювало правосуддя, щоб справді покарати людину, наприклад, за міжнародні злочини, де йдеться про юрисдикцію багатьох країн, потрібно проводити розслідування роками. Часто санкції застосовуються, щоб оперативно уникнути негативних наслідків певної діяльності, зокрема, тому у міжнародному праві дуже активно просуваються санкції щодо боротьби з тероризмом. Оскільки, якщо ви будете чекати по 5-8 років на розслідування такої справи, то за терористами не встигнете. Тобто цей механізм потрібен, щоб зупинити негайно ті загрози, які є на сьогоднішній день.
Санкції є миттєвою реакцією на певні суттєві загрози національній безпеці. Звичайно, ми можемо зараз сперечатися, чому вони у випадку України застосовані зараз, чому це не відбулося декілька років тому. Утім, на сьогоднішній день для мене очевидно, що вони застосовані для захисту національної безпеки і для боротьби з тероризмом. Тобто аби зупинити фінансування тероризму. Вже оприлюднені докази, коли певні суб’єкти брали участь у фінансуванні тероризму, зокрема, у транзакціях, пов’язаних із купівлею вугілля з “ЛНР”, “ДНР”, інших фінансові транзакціях із російським бізнесом.
Найгостріші дискусії точилися довкола того, чи може Україна застосовувати санкції проти громадян України. Це справді доволі дискусійний та екстраординарний метод. Такі випадки застосування санкцій щодо своїх громадян є надзвичайно рідкісними, але вони є у практиці США. Правда, там у подібних історіях людина мала декілька громадянств.
Ще один момент: якщо відповимитися від санкцій проти Козака, це ніяк не скасує санкції проти телеканалів, тому що санкції щодо телеканалів стосуються юридичних осіб. Це окремі дві дискусії: чи ми можемо застосовувати санкції до фізичних осіб — громадян України, і чи ми можемо застосовувати санкції до різноманітних медіа активів. Це дві різні дискусії, бо різні суб’єкти санкцій.
Ще один важливий момент, який потрібно підкреслити: застосування санкцій жодним чином не скасовує обов’язку держави проводити належне кримінальне розслідування і притягати винних до кримінальної відповідальності.
Це та проблема, з якою стикнулася Україна при санкціях ЄС, коли українські урядовці, які були у санкційному списку ЄС, через 3-5 років почали оскаржувати свої санкції у суді ЄС. Спершу вони посилалися на те, що санкції необґрунтовані, що немає взагалі жодних підстав для їх застосування. Тоді суд їм відмовив, однак після вони почали висувати інший аргумент – що немає жодної інформації про те, що об’єкти застосування санкцій якимось чином пов’язані з тероризмом чи вчиняли інші негативні дії. Більше того, вони надали документи від українських органів правосуддя, що щодо них немає жодних кримінальних проваджень в українській правовій системі, в той час як Європейський Союз свого часу застосовував санкції проти українських чиновників саме на підставі того, що в Україні проти них відкриті кримінальні провадження і ведеться слідство. Відповідно суд ЄС не скасував рішення щодо застосування санкцій щодо Януковича, але щодо Портнова та ще декількох людей — скасував.
Тому важливо, аби була бодай номінальна наявність відкритого розслідування щодо певних транзакцій чи щодо певних осіб, зокрема, пана Козака чи цих відповідних юридичних осіб, які зараз під санкціями, вони мають фігурувати десь у кримінальних провадження. Наскільки мені відомо, вони фігурують. І звичайно, СБУ мала би більше оприлюднити інформацію щодо цих юридичних осіб, зокрема, щодо передачі грошей із Росії в Україну. Але я думаю, що ця інформація існує, тому що уривки цієї інформації оприлюднені.
Однак, процедура накладення санкцій потребує більшої прозорості. Наприклад, у певних інституціях існують певні спеціальні експертні ради, які займаються обговоренням того, чи достатньо цієї інформації для застосування санкцій, тому що інформація, на якій базуються санкції, — таємна. Відкрити її публічно усім неможливо, тому що це зумовлено певними ризиками, тому я вважаю, що повинна бути більша чіткість у законодавстві, наприклад, щодо процедури оскарження, щодо того, чи можна накладати санкції на національних суб’єктів права, національних юридичних осіб, фізичних осіб, мають бути визначені правила щодо перегляду цих санкцій, щодо приєднання до санкцій інших країн.
Другий важливий момент: потрібно все ж таки чітко розрізняти санкції проти Козака і проти юридичних осіб (телеканалів). Справді вийшло так, що це рішення про санкції опосередковано б’є по телеканалах, тобто насправді телеканали (начебто) не були метою санкцій. Метою санкцій були юридичні особи, які фінансували тероризм, купуючи вугілля в “ЛНР”, “ДНР” і здійснюючи іншу діяльність в Росії, отримуючи гроші і фінансуючи тут певні політичні проєкти, у тому числі медіапроєкти. Але тут потрібно мати якісь запобіжники того, щоби у майбутньому політичні опоненти не використовували цей інструмент як інструмент політичної внутрішньої боротьби, а використовували тільки у випадках крайньої необхідності, екстраординарних випадках, коли справді є загроза Україні. У даному випадку я цю загрозу бачу, оскільки деякі політичні сили справді фінансуються державою, із якою триває війна, і якщо вони отримають більшість у парламенті, то ми ризикуємо втратити всі ці надбання, які ми отримали за останні 10 років і повернутися назад у 2010 рік. Це справді дуже небезпечно з політичної точки зору. З іншого боку, мають активізуватися правоохоронні органи для викриття каналів фінансування іншою державою політичних проектів в Україні, тому що без цього ми ризикуємо стати колонією.
Максим Тимочко – про те, чому санкції все ж таки потребують юридичної визначеності, а також про співвідношення санкцій із правами людини
Юрист Української Гельсінської спілки з прав людини (УГСПЛ) та адвокат Максим Тимочко вивчив практику деяких міжнародних судів щодо оскарження санкцій, а також міжнародні стандарти щодо застосування обмежувальних заходів.
- Я хочу розповісти про те, як санкції взагалі пов’язані із міжнародними правами людини. Але спершу кілька коментарів до виступу Володимира Яворського. Той факт, що суд ЄС переглянув застосування санкцій щодо окремих громадян України, говорить про те, що певні стандарти все ж таки існують. Вони не називаються “міжнародні стандарти застосування санкцій”, але на ті чи інші норми міжнародного права звертає увагу Суд Справедливості у тому числі. Тобто він оцінював, наскільки доцільним є застосування санкцій, чи є обґрунтованість з точки зору розслідування на території України і тому подібне.
У цілому, згідно зі звичаєвим правом, держави користуються свободою розсуду. Тобто держави можуть застосовувати санкції щодо одна одної і адресні санкції, що є загальновизнаною практикою. Іноді адресні санкції навіть вбачаються більш гуманними, тому що ефект від їхнього запровадження стосуються саме цих осіб, які приймають рішення в тій чи іншій державі, а не стосується цивільного населення, яке може страждати від різного роду економічних санкцій.
Але не все так просто, тому що держави одночасно є учасниками різноманітних міжнародних договорів у галузі прав людини, наприклад, держави-члени Ради Європи є учасниками Європейської конвенції з прав людини. Держави-члени ООН — більшість із них є підписантами Міжнародного пакту про громадянські політичні права.
На мій погляд, це і є тими правовими рамками, у яких знаходяться держави, коли вони застосовують ті чи інші санкції. Тобто певні стандарти є, тому що для мене санкція нічим не відрізняється від будь-якого іншого заходу, який щодня вживає держава щодо своїх громадян або іноземців. Наприклад, щодо підозрюваних осіб проводяться слідчі дії, щодо окремих осіб проводяться негласні слідчі дії, якщо вони вчиняють особливо тяжкі злочини і тому подібне. Все це є втручанням у права людини — наприклад, у право на приватне життя або право власності і тому подібне. Санкції також є таким засобом. Якщо санкції втручаються у права людини, значить, тут мають діяти обмеження, встановлені міжнародним правом. Але і тут не все так просто, тому що не завжди санкції можуть втручатися у права людини.
Наприклад, держава має певну свободу розсуду, коли йдеться про перетин кордону іноземцями.
Європейська конвенція з прав людини не захищає моє право перетинати кордон іншої держави, тобто не надає мені право в’їзду на території іншої держави, тобто якщо я захочу зараз в’їхати до Австрії, а мені заборонять із підстав національної безпеки, то я не зможу факт цієї заборони оскаржити, тому що Європейська конвенція цього не передбачає, вона не захищає це право. І для прикладу можна звернутися до практики ЄСПЛ щодо санкцій, вона незначна, але ЄСПЛ вже мав деякі справи, де ставилося питання про застосування санкцій. Правда, йшлося про санкції Ради Безпеки ООН, яка може ухвалювати рішення щодо запровадження певних санкцій, і ці рішення є обов’язковими до виконання згідно зі Статутом ООН.
Як приклад – скарга проти Швейцарії. Заявник проживав у невеликому муніципалітеті в Швейцарії, який є анклавом. Він не доєднався для Швейцарської Конфедерації у свій час і залишився територією Італії. І логіка була в тому, що заявник потрапив до списку Ради Безпеки ООН, у так звані “чорні списки” через свою начебто причетність до “Талібану”. Стверджували, що він певним чином допомагав, фінансував діяльність організації, і у зв’язку з цим уряд Швейцарії заборонив йому перетин кордону. Уряд імплементував санкції відповідно до указу Федеральної ради, і це рішення зобов’язувало заявника не виїжджати за територію свого муніципалітету, доки з нього не знімуть санкції. Він оскаржив це рішення до Національного суду Швейцарії, але безуспішно, тому що суд автоматично розглянув це питання таким чином: оскільки санкції Ради Безпеки ООН є обов’язковими, ми застосували до вас ці санкції, будь ласка, залишайтеся тут. При цьому, було ініційовано два кримінальних провадження, як в Італії, так і в Швейцарії, і обидва кримінальних провадження не знайшли підтвердження, що цей пан брав участь у терористичній діяльності. Попри це, санкції діяли протягом шести років. У результаті розгляду справи ЄСПЛ, суд відхилив скаргу в частині, яка стосувалася того, що він не міг перетнути кордон Швейцарії, тому що Європейський суд погодився з тим, що Конвенція не захищає право людини перетинати кордони іншої держави. Водночас, суд визнав порушення статті 8, тому що уряд Швейцарії не давав можливості виїжджати з цього анклава до, наприклад, Мілану, де перебував лікар заявника, адвокат заявника і тому подібне.
І на сам кінець Європейський суд зробив дуже важливий висновок, який важливий для нас в контексті імплементації міжнародних санкцій. Європейський суд з прав людини сказав, що навіть попри те, що рішення Рада Безпеки ООН обов’язкові до виконання, нічого не забороняло уряду Швейцарії перевірити ці санкції на відповідність нормам і вимогам міжнародного права прав людини, тому що обов’язок кожної держави, якщо вона є стороною Конвенції або Пакту про громадянські політичні права, щоразу при імплементації будь-яких санкцій перевірити їх на співвідношення зі стандартами міжнародного права прав людини для того, щоб не допускати свавілля на національному рівні.
Тобто, якщо є пряме або непряме звинувачення в тероризмі і людина потрапила до санкційного списку, обов’язок держави – перевірити, чи справді це так, чи є певні обґрунтовані причини так вважати, чи є з цього приводу, наприклад, відповідне розслідування і тому подібне.
Тому не варто вважати, що міжнародні санкції передбачають автоматичне виконання. Завжди має бути певний механізм, який дозволить застосувати певні стандарти юридичного процесу, і саме про це каже Резолюція Парламентської Асамблеї Ради Європи від 2008 році, яка була присвячена саме санкційним “чорним спискам” ООН та Європейському Союзу. Вони випрацювали певні стандарти, яким повинні відповідати санкції. І вони прямо зазначають про те, що справді є дискусія, який характер мають санкції – чи це кримінально-правовий, чи адміністративний, чи цивільно-правовий захід, але однозначно вони повинні відповідати певним критеріям, про які я зазначив, тобто питань юридичної визначеності, забезпечення фундаментальної гарантії процесу, інформування людини, щодо якої застосовуються санкції, про те, що щодо неї є певне непряме звинувачення, наприклад, щодо терористичної діяльності і можливість оскаржити такі заходи. В Україні з цим, на мій погляд, немає проблеми, тому що є судовий контроль, але чи можна його назвати оперативним? Контроль за санкціями має бути опертивний. А у нас він, напевно, таким не є, тому що я пригадую справу, яка стосувалася громадянки України, яка випадково потрапила до санкційного списку просто через те, що мала аналогічне ПІБ. Якщо не помиляюся, їй знадобилося два роки, аби оскаржити їх у Верховному Суді.
Ще одна цікава справа за 2016 рік, також проти Швейцарії. Було ухвалене рішення на підставі Резолюції Ради Безпеки ООН щодо конфіскації майна заявників, і хоча майно не було конфісковане, але така загроза існувала. Заявники зверталися до федеральних національних судів Швейцарії і ті їм знову автомативно відмовляли на тій підставі, що є Резолюція Ради Безпеки ООН, а значить санкції застосовані законно. Суд постановив у цій справі порушення пункту першого статті 6 Європейської конвенції і визнав порушення права на справедливий суд. Бо коли йдеться про майно, то держава повинна забезпечити людині судовий розгляд із дотриманням певних процедур процесуального права, процедур рівності і тому подібне. Тобто заявників мали забезпечити правом заперечити проти санкцій, навести свої аргументи. Суд мав їх розглянути, оцінити і постановити рішення. Цього зроблено не було, тому що автоматично вирішили імплементувати санкції.
Яка мораль всіх цих рішень ЄСПЛ і резолюцій Парламентської асамблеї? Вона полягає в тому, що не потрібно ставитися до санкцій виключно як до якогось політичного механізму. Існують випадки, коли санкції стосуються прав людини, і тоді ми повинні рахуватися з міжнародним правом. Коли йдеться про втручання в права, держава повинна забезпечити певні стандарти прав людини, які закріплені в практиці Євросуду.
За останній тиждень багато експертів і юристів дискутували щодо приводу того, чи можна застосовувати санкції до громадян України. Ця дискусія сама по собі свідчить, що юридичної визначеності в цих питаннях – немає. Але я особисто не вважаю, що застосування санкцій проти громадян України є неприйнятним, якщо ці люди мають також громадянство держави-агресора.
Дар’я Свиридова – про те, що санкції – це не покарання і не помста
Перша заступниця Представника Президента України в АР Крим Дар’я Свиридова зазначила, що загалом санкції є політичним інструментом, але вони все одно мають існувати у правовому контексті.
— На жаль, українське законодавство не завжди відповідає правовим стандартам, які мали би забезпечувати зрозумілу і ефективну санкційну політику.
Наприклад, одна з нагальних необхідностей, яка би забезпечила ефективну і прозру санкційну політику України — це створення єдиного реєстру спеціальних обмежувальних заходів, де збиралася б інформація про осіб, на яких накладено санкції, перелік обмежувальних заходів, тощо. Це також і запровадження механізму моніторингу ефективності санкцій і розробки системної аналітики. Коли держава має не просто застосовувати санкції виключно з політичної доцільності, а й кожній санкції, яка запроваджується, має передувати серйозна аналітична робота: на кого саме, з якою метою ми накладаємо ці санкції, що саме ми отримуємо завдяки цьому тиску, а далі має відбуватись моніторинг щодо того, чи ми досягаємо своєї мети.
За результатами дискусії я маю ще більше впевненості в тому, що нам потрібно працювати над тим, щоб і в політичному, і в правовому полі держави санкції не сприймалися як механізм переслідувань. Не треба підмінювати санкціями намагання помститися або покарати когось. Власне, той факт, що сьогодні, на жаль, немає достатньої кількості результатів ефективних розслідувань найтяжчих злочинів, вчинених у рамках збройного конфлікту, свідчить не про те, що нам треба накладати санкції, а про те, що кримінальне законодавство потребує серйозного удосконалення, зокрема, і у частині заочного засудження і спеціальних проваджень. Відсутність цього правового регулювання насправді не дозволяє дотягнутися до осіб, підозрюваних у найтяжчих злочинах, які переховуються на окупованих територіях.
Санкції є дуже важливим механізмом, коли йдеться про досягнення певної мети. Саме завдяки санкціям, накладеним міжнародними партнерами, сьогодні Крим є абсолютно токсичною територією для ведення будь-якого бізнесу, для будь-яких іноземних інвестицій, і цього би ми не змогли досягти жодним чином, на жаль, крім як запровадженням санкцій нашими міжнародними партнерами.
Маленький приклад: буквально на початку цього місяця голова окупаційної адміністрації Криму, пан Сергій Аксьонов анонсував розробку законопроєкту, так званого федерального закону, який буде стосуватися території Криму, з метою обходження санкцій. Цей законопроєкт покликаний дати можливість іноземним і національним суб’єктам приховувати в публічному доступі дані про інвестиції, які вони здійснюють на території Криму. Це говорить про те, що вони наразі не можуть залучити на цю територію жодні інвестиції саме через санкції. І навіть те, що вони прямо не кажуть, що цей закон фактично покликаний зробити можливим обходження іноземних санкцій, він саме про те. Сьогодні єдиний зовнішній інструмент, що робить окупацію і окупанта токсичним — санкції як швидкий і дієвий механізм. Безумовно, важливо згадати і рішення міжнародних судів, і вони є теж дуже важливими у стратегічній перспективі. Але саме санкції виконують роль швидкого механізму зовнішнього тиску, які створюють умови для припинення порушень, які здійснює країна-окупант.
Богдан Бернацький – про неоднозначність природи санкцій
Один із розробників законопроекту, що передбачає зміни до поточної версії закону України про санкції Богдан Бернацький зазначив, що на історію із застосуванням санкцій проти Козака можна дивитися з точки зору прав людини як пріоритету або з точки зору використання певних конституційних механізмів захисту демократичного ладу.
— Якщо ми будемо дивитися на цю історію у контексті того, як це допоможе нам розбудовувати демократичні традиції або як допоможе розбудовувати конституційну державу, або з точки зору державності, можливо, цей крок буде виправданий, хоча юридичні аргументи дуже слабкі.
Якщо ж ми будемо споглядати на цю тему з точки зору захисту прав людини, що права людини є пріоритетом найголовнішим і беззаперечним, яке не підлягає жодному сумніву та винятку, то будемо мати багато питань і дуже мало відповідей. І такий вид обмежень, такий вид втручання у свободу слова як заборона телеканалів не було здійснене належним юридичним шляхом.
Юлія Каздобіна – про необхідність дискусії довкола правового обмеження зловживання свободою слова
Експертка з питань санкційної політики Юлія Каздобіна вважає, що стосовно телевізійних каналів не може бути застосоване політичне рішення:
— Якщо ми говоримо, що санкції є політичним інструментом, то виходить, що допускаємо можливість обмеження мовлення телевізійних каналів з політичних мотивів. Якщо подивитися на це з точки зору розвиненої демократії, то звучить дуже дико. Стосовно телевізійних каналів не може бути політичного рішення. Воно має бути так або інакше обґрунтоване.
Обмежувати можна щось, якщо воно займається терористичною діяльністю. Телеканали не займаються терористичною діяльність, вони не фінансують тероризм. Телеканали представляють певну точку зору.
На мій погляд, ці канали обмежувати треба. Тут я готова погодитися, що далеко не бездоганні рішення можуть бути необхідними, але це не має стати прецедентом. На мій погляд, ця ситуація має стати початком обговорень, яким чином ми можемо обмежувати зловживання свободою слова саме в правових рамках.
Євген Захаров – про те, чому санкції не варто застосовувати до громадян України
Голова Правління УГСПЛ Євген Захаров висловив думку, що не можна застосовувати санкції в Україні до українських юридичних осіб і громадян.
— Міркування про те, що закон про санкції можна застосовувати до українських юридичних осіб – я особисто не сприймаю. Я вважаю, що санкції мають застосовуватися до іноземців, до іноземних юридичних осіб, до іноземних держав, оскільки інших можливостей вплинути на їхню позицію просто немає.
Що стосується українців і українських юридичних осіб, є різні можливості: від адміністративних до притягнення до кримінальної відповідальності.
Якщо мається на увазі, що санкції можуть бути застосовані до українців, будь ласка, внесіть чесно і прямо в закон таку можливість, інакше це буде зловживання правом, на мій погляд. І це буде погано розцінене Європейським судом з прав людини у майбутньому позові, який я певен, що буде. Позов до Верховного суду вже є (9 лютого Верховний суд України відхилив два позови щодо указу президента Володимира Зеленського про введення санкцій проти телеканалів Zik, “112 Україна” та NewsOne, які належать нардепу Тарасу Козаку. Але також суд надав позивачу 10 днів для усунення недоліків одного з позовів. Також до суду 8 лютого надійшов третій позов щодо цього – ред.)
Вебінар проводився Медійною ініціативою за права людини та Українською Гельсінською спілкою з прав людини в рамках програми USAID “Права людини в дії”.
